——全力建立乡村“五位一体”矛盾纠纷排查调处工作机制
司法局局长 蒋勇
当前社会正处于转型期，改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，社会利益关系更加复杂，新情况新问题层出不穷。这是一个“黄金发展期”，也是一个“矛盾凸显期”。因社会分配关系和利益格局调整而引起的人民内部矛盾日益突出，不稳定因素增多，影响并制约经济发展。不断健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制，及时化解各类社会矛盾，对于构建和谐社会，确保社会稳定和改革发展的顺利推进，具有十分重要的意义。
一、社会矛盾纠纷存在主要问题
根据我县近年来发生的矛盾纠纷，归纳起来主要表现在以下三个方面：
（一）体制改革深入发展，物质矛盾利益突出。随着经济体制改革的深入，人们在资源分配、市场占有、生产经营、劳务关系、经济关系、收入分配等方面的利益矛盾凸显，经济利益矛盾由隐性转为显性。当前，社会矛盾纠纷突出的表现是在项目建设过程中的拆迁安置、征地补偿、城市管理，生产经营过程中的劳动纠纷、劳资纠纷，经济体制改革过程中的利益调整、下岗安置，农村土地承包、农村换届选举、山林山地纠纷，这些矛盾纠纷错综复杂,趋势越来越突出，呈现群体利益关系，化解难度也在不断加大。
（二）社会阶层分化加快，矛盾呈现多元格局。社会结构的转型，进一步催发了人们利益关系的普遍分化、碰撞和冲突，引起经济生活和社会生活一系列的深刻变化，民生利益已经成为社会关注的热点问题，社会矛盾相继进入多发期和易发期。市场经济中的人流、物流、资金流等各种资源要素的流动性使社会成员的流动问题不断凸显，思想观念的不断更新促进了社会成员的流动，社会成员和物质的大流动以及经济多元化的兴起，形成了社会矛盾的多元化格局。人们既有经济地位和社会地位的改变，也有自身利益的实际改变，导致社会各阶层和群体的利益增损不同，加剧了社会矛盾。涉及群体利益矛盾的群体性事件所涉及的不再仅仅是个人利益，而往往是群体利益。如近年来的退伍军人、下岗职工等群体的利益诉求，有的涉及跨地区、跨行业的热点、难点问题，往往牵一发而动全身，极易形成连锁反应，更增加了处置的难度。
（三）工作运作不够规范，调解机制亟待完善。在矛盾纠纷的排查调处工作运作过程中还存在着网络不健全、调处不规范、发展不平衡的问题，在我县有的乡镇村（社区）调解组织一套人马几个牌子，人员身兼数职，责任不能很好落实；有的调委会还没有办公室或调解室，尚未配备调解员，调解组织不够健全，日常工作不能很好开展，群众很难找到人，以致矛盾纠纷不能及时有效化解；有些调解员在调处矛盾纠纷过程中，存在重结果、重口头、轻程序、轻文书等问题，有的对需要定期履行的矛盾纠纷只以口头调解形式，没有询问笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，口说无凭，难以作为有效的依据。同时，调解程序和调解文书的制作上不够规范，一次性调解成功率不高；调解协议缺乏法律效力，当事人可以随时反悔，挫伤了人民调解员的工作积极性；调解工作不规范，调解员理论水平有待提高；调解制度有待进一步完善。
二、矛盾纠纷形成的原因
经济体制变革触发了深层次问题的凸显。当前,我县矛盾纠纷多发的表层因素是工业化、城市化、现代化进程加快等因素,究其根源,是人民群众日益增长的物质文化生活需求同落后的社会生产之间的基本矛盾。随着社会主义市场经济体制的不断完善,社会转型加快,人财物流动增大,加上经济发展不平衡和社会利益分配不均衡,各种深层次社会矛盾显现出来并相互作用,促成了一定时期矛盾纠纷的大量形成。
权益保障机制不适应制约矛盾纠纷及时化解。随着社会主义民主法制进程的加快,公民法制意识和民主意识逐步提高,人民群众对保障公民基本权利以及享有的参与权、知情权和监督权的要求越来越高,若涉及群众切身利益的问题得不到公开、透明、及时解决,易于引起广大群众的不满情绪。
部分群众极端做法导致矛盾纠纷激化。一些群众法律意识淡漠,忽视通过合法诉求渠道解决问题,往往期望用极端方法把问题扩大或激化,以图获得重视或尽快解决,致使一些矛盾纠纷由小变大。部分群众受“法不责众”思想和“共同利益”影响,滋生“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”心理,不管要求合不合法、是不是违反规定,一意孤行,甚至采取对抗性手段,向党委政府施加压力,以寻求问题按照自己主观意愿得到解决。
少数干部责任心不强促使矛盾纠纷扩大。少数党员干部没有很好地树立为人民服务的宗旨,出现问题推诿扯皮,严重伤害了群众的感情;部分干部对政策法律理解不深、宣传不够,在解惑释疑、疏导情绪、化解矛盾上缺乏针对性和实效性;有些干部缺乏政治敏锐性和政治鉴别力,对可能引发的矛盾纠纷不敢正视,往往采取躲、拖、推的办法,以求得暂时“平稳”,群众反映的问题迟迟得不到解决,日积月累,造成反复上访、越级上访、集体上访甚至聚众闹事的恶性循环。
三、矛盾纠纷呈现出的特点及发展趋势
一是矛盾纠纷发生的数量多、规模大。据统计：我县2007年发生各类疑难复杂矛盾纠纷237起，其中群体性事件58起，调处率87.26%；2008年发生各类疑难复杂矛盾纠纷364起，其中群体性事件101起，调处率98.09%，可见，矛盾纠纷发生无论是在数量上还是在规模上均呈现越来越大之势。
二是对抗性大。大多数矛盾纠纷是干群关系处理不当和政府及相关部门没有及时解决产生的，加上一些合理的要求长期得不到解决，群众对立情绪大。过去一些上访的群众大多情绪比较克制，多数只在本单位、本地方反映情况等，现在多是集体上访，越级上访，不少上访者认为找单位不如找政府，找政府不如堵公路，意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起高层关注。
三是发展的趋势更加复杂。从近年来发生的矛盾纠纷看，涉及到社会生活的各个方面，问题多、范围广，不仅有城市、农村的；而且也有干部职工、农民群众的；还有国营企业、私营业主的。一些群体性事件出现组织化倾向，多数群体性事件背后都有组织者、策划者，甚至有个别组织者、策划者利用群众的对抗心理，煽风点火，造谣中伤，意在扩大事态，造成社会混乱，要挟党委政府放弃原则就范，以达到他们混水摸鱼的目的，如果在解决过程中稍有不慎，就会波及到更大的范围。找出社会主要矛盾纠纷产生的原因、呈现出的特点及发展趋势，便于更好地对症下药，及时解决。
四、矛盾纠纷的处理办法与对策
正确处理、有效化解转型期的各类社会矛盾纠纷，关键是要夯实基层基础工作，因此我们要全力建立乡村“五位一体”矛盾纠纷排查调处工作机制。所谓“五位一体”是以司法行政系统为主，对民间矛盾纠纷的处理和防范实行统一化、流程化、规范化，即排查、调处、统计、分析、预防五个关键环节，是当前综合化解人民内部矛盾、减少非正常上访的一项有效制度。具体对策有以下五个方面：
第一、主动排查，发现矛盾早。全县应以乡镇为主体，建立乡村两级干部包村联组、经常性排查矛盾纠纷和各部门及下属单位定期排查纠纷等三个责任机制。确保对各类社会矛盾纠纷的处理一律由被动受理变为主动排调，层层夯实责任，加大排查频率，着力在第一时间、第一现场发现和处理问题，避免小事情演化成大麻烦。首先在各村（居）小组聘请一名调解员，由调解员对本村、本社区所发生的矛盾纠纷半月进行一次排查，同时向村（居）委组织汇报备案，然后由村（居）委将本村（居）委内所发生的矛盾纠纷每月集中进行一次拉网式排查，并用报表向司法所报送备案（每个村委可根据人口多少和地域面积的大小聘请1-3名调解员）。为保证矛盾纠纷排查的及时性、全面性和准确性，由司法所负责对村（居）报表进行抽查核实，防止发生漏查漏报，通过经常性的系统排查，确保了一些可能激化的矛盾纠纷早发现、早调处、早化解。县、乡（镇）、村（居）还应把矛盾纠纷排查调解列入年度综合考核目标，采取分值倒扣的办法，与评先进、发奖金、领补助挂钩，狠抓落实，强化责任。为确保人民调解工作正常开展，调动广大调解员积极性，充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的独特作用，根据《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》(财行[2007]179号)的文件精神，村（居）小组调解员每月可享受300元基本补贴经费，村（居）委调解员每月可享受600元基本补贴经费(补贴工资分为基本补贴和办理案件奖励两部分，便于调动工作积极性)。同时为使乡镇司法所干警调处矛盾纠纷的积极性再上一个新台阶，县上可根据每所实际情况，分别实行副科建制。
第二、逐级调解，定纷止争快。为纠正过去简单粗糙、不负责任地对矛盾纠纷“上交下转”的不良倾向，我县应根据人民调解工作的相关规定，制定分级调解矛盾纠纷的工作流程，区分矛盾类型，划清调处责任，依法妥善调处，力争消灭在初始阶段。对“鸡毛蒜皮”的简单小事，坚持边排查、边调解，及时消除对立情绪，促使双方握手言和；对“麻缠”较大的复杂问题，按照集中排查、预约调处、限期履约、及时回访的要求，由村组干部和调解员分类排队，主动登门，依法调解，形成调解协议书，督促按期兑现承诺；对村调委会未能调成、需要乡镇出面解决的问题，由村调委会在落实稳控措施、防止矛盾激化的同时，及时提请乡镇调委会处理；对因企业改制、征地拆迁、资源开发、环境保护等引发的非传统、群体性矛盾纠纷，及时从职能部门和单位抽出骨干力量，组成专业化的工作组，深入实地协调疏导，全力维护各方正当权益与社会和谐稳定。对通过调解未能处理好的问题，及时引导进入诉讼程序解决。对于严重影响社会稳定、干扰正常秩序的突发性群体事件，可采取公、检、法、司法局“一事一法”应急处置工作队以及相关单位联动的办法，严厉打击其中的违法犯罪分子，教育争取一般参与群众，及时果断地制止事态发展。通过落实分级调解责任，有效增强乡镇、村组解决问题的主动性，消除了推诿扯皮、上交矛盾的现象。
第三、及时统计，排查调处多。首先各村（居）小组按照统一的报表要求将排查、调处的矛盾纠纷每半月统计上报一次村（居）调委会。其次各村（居）调委会每月将所排查、调处和掌握的矛盾纠纷情况统计上报司法所。最后由司法所将各村（居）委组织报送的矛盾纠纷和初步调处情况进行统计汇总，并对未彻底调处的案件重点统计（大都是疑难复杂案件），定期统计汇总上报乡镇党委、政府和县政法、综治、司法、信访等主管部门，发现重大问题随时汇报。
第四、深入分析，查找规律性。为增强各级预防和控制不稳定隐患的能力，我县应通过实践经验，形成按月分析矛盾纠纷排调情况制度，深入查找问题发生的成因、特点和规律，不断提高工作的针对性和实效性。一是科学统计。全县建立统一、规范的矛盾纠纷排查调处统计报表制度，由村（居）调委会、基层司法所和县司法局主抓，自下而上，对村一级掌握的纠纷逐月统计上报，严格控制迟报、漏报、瞒报，在此基础上形成全面准确的基础数据，为分析、预测和防范矛盾纠纷提供可靠依据。二是定期分析。县司法局和基层司法所积极发挥主管职能，勇挑重担，协调各方，及时汇总统计报表，按月形成本辖区《矛盾纠纷形势分析报告》，对矛盾纠纷发生的总量、类型、成因、特点、趋势进行深入分析，对一些季节性、常发性的矛盾纠纷，以及未调解并可能引发群访、越级访、“民转刑”、群体性事件等倾向的问题逐案列出，主动提出稳控和处置的建议，切实为县、乡（镇）党政领导把握规律、采取措施、解决问题充当参谋助手。对于司法所重点统计出的未调处案件，乡镇调委会专门召开案件讨论分析会进行研讨，对不属职责范围（如没有法律授权的行政案件、刑事案件、纪检案件、涉法涉诉案件等）的案件，指定司法所干警向涉案当事人做好法律知识宣讲和具体法律解释以及下一步的调处接谈工作。对属于调解范围内的民事纠纷案件，由乡镇司法所与调委会根据案件情况、性质，调解流程，定人、定时、定方案进行调解，对当事人有书面申请的，属于法律授权乡镇人民政府行政裁决的案件，依法报送乡镇人民政府进行登记，乡镇人民政府及时组成工作组，依照法定程序，严格依法裁决。三是上下齐抓。县、乡（镇）两级党委、政府坚持正确处理“第一要务”与“第一责任”的关系，根据司法行政部门的统计分析，结合综治、信访、安监等各方面动态，县上按季、乡镇按月，定期分析维护稳定形势，通报（下转四版）（上接三版）问题，落实责任，明确要求，促使各级各单位引起重视，自理“门户”，认真解决好本地、本系统、本单位存在的重点、难点和热点问题，从而抓住预防和调处矛盾纠纷的“牛鼻子”，明晰矛盾纠纷发生的趋势和走向，增强工作的主动性。
第五、超前预防，维稳功能强。为从源头上筑牢社会和谐稳定的基础，我们在解决矛盾纠纷的过程中，坚持把超前预防与主动排调放在同等重要的位置，防线前移，关口前置，早想早抓，下功夫防范矛盾纠纷的发生，减轻维护社会和谐稳定的压力。首先，通过对矛盾纠纷的统计分析，特别是县、乡（镇）党委、政府定期召开维稳形势分析会，及时落实预防措施，使一些季节性、多发性、易激化的矛盾纠纷的发生率持续下降。其次，针对近年全县村村通油路、县城街道拓宽改造、高速公路征地拆迁和重点企业改制等关系县域经济发展的大项目、大投入、大工程不断增多的实际，对可能产生的矛盾冲突要提前预判，组织力量，先入为主，加强预警预防，宣传政策法规与包户包人疏导相结合，妥善应对问题，规避纷争发生。最后，要适应当前社会形势的发展，积极探索建立简捷、灵敏、快速、适应群众需要的新型矛盾调处载体。充分发挥基层司法所及律师、公证机构等各类组织在化解处置矛盾中的作用，尽量减少政府与群众的直接冲突。强化信访工作，坚持乡镇领导接待日制度，变群众上访为领导下访，进一步发挥信访、人民调解、信访法律服务接待室、法律援助中心、“148”法律服务热线等各类组织的作用，及时为预防调处矛盾服务。
发 布：高 荣
